Rede

Peking, 13.10.2010 - Konrad-Adenauer-Stiftung

 

Lokale und zentrale Staatsmacht Kooperation, Unterordnung oder Wettbewerb

 

 

Es ist mir eine Ehre heute zu Ihnen zu sprechen. Sie müssen wissen, dass mir die deutsch-chinesische Freundschaft besonders am Herzen liegt.

Über die Bedeutung Ihres Landes und seines enorm wachsenden wirtschaftlichen Stellenwertes muss ich Sie natürlich nicht aufklären. Ebenso wenig über das zunehmende politische Gewicht und den steigenden gesellschaftlichen Einfluss. China ist ein wichtiger und gewichtiger Partner und ich freue mich jedes Mal, wenn ich bei Ihnen zu Besuch sein darf.

Und heute freue ich mich umso mehr darüber, mit Ihnen besondere Aspekte des deutschen Staatsaufbaus gemeinsam zu erörtern.

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Bundesstaat. Bundesstaat bedeutet, dass zwischen zentraler Politikebene, also dem Bund, und dezentralen Politikebenen, also den Ländern, unterschieden wird. Wichtig für das Prinzip des Bundesstaates ist, dass die zentrale Politikebene und die dezentralen Politikebenen nicht hierarchisch gegliedert sind.

 

Die Länder sind also nicht Verwaltungsstellen des Bundes, sondern eigenstaatliche Einheiten mit eigener Verfassung, eigenem Parlament, eigener Regierung usw. Es liegt kein Verhältnis der Über- oder Unterordnung vor, sondern ein solches der funktionalen Aufgabenteilung. Ähnliches gilt für die Städte, Gemeinden und Landkreise in den Ländern. Unserem Prinzip der „funktionalen Aufgabenteilung“. liegt der „Subsidiaritätsgedanke“ zugrunde. Dieser gilt als wesentliches Leitbild für das deutsche Staatswesen.

 

Die politische und gesellschaftliche Maxime lässt sich eigentlich auf einen einfachen Nenner bringen:

• Vorrang für die kleinere Einheit oder
• Eigenverantwortung vor staatliches Handeln

Der Subsidiaritätsgedanke tritt unter der Bedingung ein, dass die untere staatlicher Ebene in der Lage ist, die Probleme und Aufgaben eigenständig zu lösen. Gleichwohl darf das kleinste Glied nicht überfordert werden und ggf. muss die übergeordnete Ebene unterstützend tätig werden. Dieses Prinzip findet sich nicht nur beim Staatsaufbau, es findet sich als Leitbild in der Wirtschaft, in Unternehmen und Konzernen, aber auch in gesellschaftlichen Bereichen, die in Deutschland sehr populär sind, beispielsweise in Vereinen, in Kirchen usw.

 

Die Formulierung des Subsidiaritätsprinzips, wie wir es in Deutschland und Europa schätzen, reicht in die Zeit unmittelbar nach der Reformation zurück. Es hat ihren Ursprung in der calvinistischen Konzeption des Gemeinwesens. Das Subsidiaritätsprinzip entstand in Abgrenzung zur früher geltenden zentralistischen katholischen Kirchenlehre. Es zielt darauf ab, dass Entscheidungen jeweils auf der niedrigst möglichen Ebene getroffen werden sollen. Diese Vorstellung von Subsidiarität wurde erstmals 1604 in einer philosophisch-politischen Reflexion über das Wesen des Staates von Johannes Althusius (deutscher Rechtsgelehrter, calvinistischer Staatstheoretiker, Stadtsyndikus und Politiker, 1563-1638) formalisiert.

 

Wie alle Prinzipien hat natürlich auch dieses Schwächen. Theorie und Praxis sind manchmal nicht miteinander vereinbar, zumal die Unterschiede zwischen den Städten und Gemeinden in Deutschland sehr groß sind. Hauptpunkt des Demokratischen Zentralismus ist der hierarchisch-zentralistische Aufbau von Staat und Partei. Aber das chinesische Verfassungsprinzip des demokratischen Zentralismus steht beispielsweise auch der Tatsache gegenüber, dass die wirtschaftliche Dynamik aus den Städten und Provinzen kommt. In der Provinz vor Ort müssen deshalb zentrale Vorgaben mit Rücksicht auf lokale Besonderheiten oft verändert oder zumindest angepasst werden.

 

Zurück zu Deutschland: Im Hinblick auf die Ausübung der Staatsgewalt geht unsere Verfassung von einer grundsätzlichen Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder aus. Dasselbe gilt für die Gesetzgebung, sofern das Grundgesetz dem Bund nicht ausdrücklich Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Durch einen jahrzehntelangen Prozess der Konzentration auf die zentrale Politikebene zeigt die Verfassungswirklichkeit hingegen, dass heute faktisch vor allem der Bund für die Gesetzgebung zuständig ist.

 

Offensichtlich ist also ein Trend zur Stärkung der nationalen Ebene systemimmanent, und somit ungewollt auch ein Kennzeichen des deutschen politischen Systems. Dieses steht dem Subsidiaritätsprinzip freilich diametral gegenüber – ist aber ebenso Wirklichkeit. Da das Bundesstaatsprinzip für diese partielle Zentralisation wohl kaum verantwortlich zu machen ist, kann die Ursache nur in anderen Staatsprinzipien Deutschlands begründet liegen:

Dem des Rechtsstaats und des Sozialstaats.

In Deutschland ist das Ziel der Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse gesamtgesellschaftlich verinnerlicht. Dies drängt die verschiedenen Länder zur Anerkennung immer weiterer bundeseinheitlicher Standards. Bemerkenswert ist, dass dies selbst in ureigenen Kernbereichen geschieht wie beispielsweise der Bildungspolitik.

Es gibt natürlich weitere Ursachen für diese Entwicklung, insbesondere die haushalterischen Zwänge der Länder, die ihre Handlungsspielräume einengen.

 

Es würde zu weit führen und den Rahmen sprengen, wenn ich im Detail auf die Chancen der Länder einginge, die ihnen gegenüber dem Bund im Rahmen ihrer vielseitigen Mitwirkungsrechten an der Bundesgesetzgebung erwachsen. Die Länder sind die Hüter ihrer historisch unterschiedlich gewachsenen Kommunalverfassungen. Diese Kompetenz ist unbestritten.

 

Die Gemeinde bzw. die Stadt ist seit jeher die unterste, bzw. die erste, politisch-administrative Einheit in der vertikalen Ebene der gebietskörperschaftlichen Staatsorganisation. Aber staatsrechtlich und auch verfassungsrechtlich sind die Kommunen Bestandteil der Länder.

 

Die Gemeindeverfassungen der Länder regeln einerseits das Verhältnis Staat-Gemeinden und andererseits die innere Gemeindeverfassung, also die Aufgaben- und Verantwortungsverteilung zwischen Gemeindevertretung (Rat) und Verwaltung (Bürokratie).

 

Die Kommunalverfassungssysteme in den Ländern der Bundesrepublik sind ein Spiegelbild der bundesstaatlichen Ordnung. Sie sind auch das Ergebnis jahrhundertelangen Ringens in den historischen Staatsvorgängern der heutigen Bundesrepublik und der alten Staaten im früheren Reich.

Die bis ins Mittelalter und darüber hinaus zurückgehende Geschichte kommunaler Selbstverwaltung war immer auch ein Spiegelbild unterschiedlicher Herrschaftsstrukturen und Freiheitsordnungen.

Nur für kurze Zeit wurde den deutschen Kommunen eine einheitliche Verfassung aufgezwungen. Den Rechtsrahmen dafür bildete die „Deutsche Gemeindeordnung“ von 1935, die in der Nazi-Diktatur erlassen wurde. Sofort nach dem Zweiten Weltkrieg knüpften die neuen Länder, die sich in den verschiedenen Besatzungszonen bildeten, an die in ihren Gebieten überkommenen Gemeindeordnungen an. Die deutsche Tradition setzte sich also fort, der kurzzeitige Zentralismus wurde rasch überwunden. Auch unsere zentrale Verfassung, das Grundgesetz, garantiert gemeindliche Selbstverwaltung.

 

Art. 28 gibt den Gemeinden die Zuständigkeit für alle Aufgaben, die im gemeindlichen Zusammenleben wurzeln.

 

Diese Zuständigkeitsvermutung erübrigt einzelne spezielle Kompetenztitel: Gemeinden sind in der örtlichen Ebene allzuständig, sie haben ein Aufgabenfindungsrecht. (Universalitätsprinzip)

Aber: Städte, Gemeinden und Landkreise können anders als die Länder nicht direkt an der Gesetzgebung des Bundes mitwirken. Häufig sind ihre Interessen jedoch betroffen und die Auswirkungen von Bundesgesetzen sind weitreichend.

 

Solche Konsequenzen frühzeitig deutlich zu machen und berechtige Interessen bei parlamentarischen Entscheidungen zu berücksichtigen, das ist die wichtigste Aufgabe der kommunalen Spitzenverbände, zu denen sich die Kommunen in Deutschland zusammengeschlossen haben.

Sie vertreten beim Bund ihre Interessen und sind deshalb auch für uns als Parlamentarier von besonderer Bedeutung.

Die von mir in der CDU/CSU-Bundestagsfraktion des Deutschen Bundestags geleitete Arbeitsgruppe versucht den berechtigten Interessen der Kommunen im Deutschen Bundestag, aber auch bei der Bundesregierung Geltung zu verschaffen.

 

Trotz des besonderen Schutzes des Grundgesetzes und trotz der überaus komplexen, teils offiziellen, teils informellen Interessenwahrung trifft für die Kommunen dasselbe zu, wie eingangs bei den Ländern festgestellt: Der tatsächliche Handlungsspielraum der Kommunen wird immer enger!

 

Der Anteil der originären kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben hat sich im Verhältnis zu staatlichen Auftragsangelegenheiten in den Städten, Gemeinden und Kreisen in den letzten Jahren und Jahrzehnten verringert. In der Verwaltungspraxis der Bundesländer ist die Tendenz erkennbar, Aufgaben durch Gesetz „hochzuzonen“, das heißt den Kommunen zu entziehen.

Das Bundesverfassungsgericht hat hier in ständiger Rechtsprechung eine Grenze gezogen. Es hat festgelegt, dass bei den Gebietskörperschaften ein Kernbereich eigener Kompetenzen verbleiben muss. Hierzu zählen:

• Planungshoheit
• Organisationshoheit
• Personalhoheit
• Steuerhoheit
• Rechtsetzungshoheit und
• Finanzhoheit

Trotzdem bleibt festzustellen, dass die Substanz der kommunalen Selbstverwaltung kleiner wird.

Dieser Trend ist vor allem durch die Verlagerung von immer mehr Aufgaben und einem Teil der steigenden Kosten für die sozialen Sicherungssysteme durch Bundesgesetz auf die Kommunen zu erklären. Nicht zuletzt durch zusätzliche Pflicht- und Auftragsangelegenheiten ohne ausreichende Kostendeckung durch Bund und Länder sind viele Gemeinden finanziell handlungsunfähig geworden. Sie können die Möglichkeiten der kommunalen Selbstverwaltung faktisch nur noch eingeschränkt nutzen.

 

Im Rahmen der Föderalismusreform von vor vier Jahren wurde das Grundgesetz nun um eine Formulierung erweitert, wonach den Gemeinden durch Bundesrecht keine zusätzlichen Aufgaben auferlegt werden dürfen (Neufassung des Art. 84 Abs. 1 und des Art. 85 Abs. 1 GG).

Aber diese Regelung gilt natürlich nur für die Zukunft und entbindet die Kommunen nicht von den bereits auferlegten zusätzlichen Aufgaben.

Auch ist es fraglich, ob das neue Recht helfen wird, bei bestehenden Aufgaben den Gestaltungsrahmen der Kommunen zu halten.

Schließlich gibt es die Tendenz, durch vorgegebene landes-, bundes- oder euoropäische Standards die Kommunen immer mehr zu reinen ausführenden Verwaltungsstellen zu degradieren.

 

Anrede,

wir dürfen nicht vergessen, Städte sind Schnittpunkte der wirtschaftlichen, kulturellen und gesellschaftlichen Entwicklung.

Sie sind Experimentierfelder für Innovation und Fortschritt ebenso wie bevorzugte Ziele der Zuwanderung.

Sozialer Zusammenhalt und Integration sind in besonderem Maße Herausforderungen für lebenswerte Städte.

Städte, Gemeinden und Landkreise stehen tagtäglich in der Verantwortung, ihren Bürgern den Zugang zu allen Gütern und Leistungen zu gewährleisten, die für ein menschliches Dasein notwendig sind.

 

Deshalb herrscht in Deutschland und in Europa grundsätzlich politischer Konsens darüber, eine leistungsfähige und moderne demokratische kommunale Selbstverwaltung zu bewahren und fortzuentwickeln.

 

Viele Zukunftsaufgaben können am besten auf kommunaler Ebene bewältigt werden. Zu denken ist dabei an strukturelle Arbeitslosigkeit, Deindustrialisierung und die Globalisierung mit allen Auswirkungen, wie wir sie in den letzten zwei Jahren erleben müssen.

 

Ich denke aber auch an die Bewältigung des demografischen Wandels und an Wanderungsbewegungen, ich denke an die Integration unserer ausländischen Mitbürger, an die Bewältigung struktureller Veränderungen der Wirtschaft, ökologische Probleme und den Klimawandel. Diese Faktoren wirken mit großer Geschwindigkeit in einem ungeheuren Ausmaß. Sie beeinflussen die Zukunft der Menschen in den Städte und Gemeinden.

 

Ich möchte noch einen weiteren Aspekt ansprechen, der in Deutschland sehr wichtig ist. Dieser Aspekt ist eher emotionaler Natur und vielleicht sogar als besonders volkstypisch zu bezeichnen: In einer Welt, die einerseits immer näher zusammenwächst, aber andererseits durch die Globalisierung unübersichtlicher wird, wächst das Bedürfnis nach Identität und Heimat.

 

In unserer Zeit der Globalisierung und der fortschreitenden Europäisierung sind die selbstverwalteten Kommunen ein wichtiger Bezugs- und Ankerpunkt der deutschen Gesellschaft. Die zentrale Ebene ist nämlich nicht so nah am Menschen. Engagement vor Ort und die Möglichkeit, an Entscheidungen teilzuhaben, führen zu einem Gefühl der Zusammengehörigkeit im Gemeinwesen und stärken die Akzeptanz des Staatswesens. Föderalismus und kommunale Selbstverwaltung sind die tragende Säulen unseres Gemeinwesens.

 

Trotz hohen formalrechtlichen Schutzes, sind sie immer wieder in Gefahr. Es ist ein ständiges Ringen zwischen den verschiedenen politischen Ebenen um Zuständigkeiten und um finanzielle Resourcen. Hinzu kommt, dass sich unsere Städte regional, national und global zunehmend im Wettbewerb um Wirtschaftsansiedlungen, um Wissenschaft und Kultur, um Arbeitsplätze und um die besten Köpfe befinden. Gleichzeitig entwickelt sich ein Wettbewerb um Familien mit Kindern – Sie wissen, Deutschlands Bevölkerung schrumpft.

 

Überall auf der Welt gilt: Städte sind die Keimstätte für Innovation, für Wirtschaftswachstum und Prosperität. Der Standort-Wettbewerb der Städte untereinander bringt letztlich das ganze Land voran. Aber für diesen Wettbewerb brauchen wir autonome und finanziell starke Städte. Davon profitieren am Ende alle. Auch die übergeordnete staatliche Ebene.

Vor allem aber profitieren die Menschen, die in den Städten und Gemeinden leben. Für sie machen wir Politik.

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